浈江区人民政府

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为了贯彻落实《固体废物污染环境防治法》《广东省城乡生活垃圾管理条例》，明确我市生活垃圾分类管理参与人及主管部门各项权利义务，促进我市生活垃圾分类管理工作有序落实，韶关市人民政府颁布《韶关市生活垃圾分类管理办法》（以下简称《办法》）。现就《办法》有关内容解读如下：

　一、《办法》制定的必要性

随着我国精神文明建设的不断发展，环保问题成为了社会普遍关注的热点话题。近年来，我国已开始在部分城市和地区实施生活垃圾分类管理办法，实现对生活垃圾的减量化、无害化和资源化处理，以达到对生活垃圾回收利用、节约资源、减少污染的目的，为环境的发展建设发挥积极的作用。

目前，国家层面已颁布出台《固体废物污染环境防治法》，广东省也已修订实施《广东省城乡生活垃圾分类管理办法》，推动立法发展，完善相关法律法规体系建设是各级政府迫在眉睫的首要任务。

（一）贯彻党中央、国务院推行生活垃圾分类管理的迫切需要

习近平总书记在党的十九大报告中提出“加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”。2016年12月21日，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上强调，要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾分类管理系统，形成以法治为基础、政府推动、城乡统筹、全民参与、因地制宜、简便易行的垃圾分类制度。实施生活垃圾分类是生态文明城市建设的基础性工程，具有积极的现实意义和长远的发展意义。一方面，可有效减少资源消耗与污染，促进清洁生产与环境保护，促进再生资源回收利用和综合利用，有利于发展循环经济，保障低碳环保，促进城市可持续发展。另一方面，减少生活垃圾处置量，缓解处置设施建设压力，有利于推动产业结构转型升级，促进建设资源节约型、环境友好型社会。为此,我市必须对标先进城市，加强生活垃圾分类工作的法治保障，为推动我市生态文明建设和实现城市可持续发展提供有力支撑。

（二）提升城市管理水平和文明水平、建设宜居生活环境的必然要求

随着经济社会的发展，生活垃圾管理问题突出，垃圾围城、无法及时消纳处理等现状困扰着各级人民政府。通过地方政府制定政府规章推行生活垃圾分类，规范生活垃圾分类投放、收集、运输、处置各个环节，对消除垃圾隐患，改善城市人居环境、保护生态环境安全具有重要的意义；同时，通过制定政府规章，可以引导广大市民养成良好的生活垃圾分类习惯，促进经济社会可持续发展，展示城市的文明形象。

（三）借鉴先进经验，夯实基础，构建具有我市特色的生活垃圾分类制度的紧迫需求

通过立法促进生活垃圾分类减量和资源循环利用是国际社会通行的做法，生活垃圾分类工作成效较好的城市和地区，普遍都建立了法律法规支持体系。生活垃圾分类立法是世界环保立法的一个大趋势。近年来，我市一些人大代表和政协委员也纷纷提出议案和提案，建议制定专项法规推进我市生活垃圾分类工作。为尽快在我市建立以分类投放、分类收集、分类运输、分类处理为核心的全过程生活垃圾治理体系，形成一套分类方法恰当、责任划分清晰、操作便捷、具有刚性约束力的垃圾分类管理体系，有必要借鉴先进经验，并结合我市实际，通过立法、制定政府规章对垃圾分类制度进行设计，体现强制分类要求，实行多措并举、教育与处罚相结合，以便于在全市全面推进垃圾分类工作，形成从源头减量到末端处理全过程的管理规范。

　二、主要依据

《办法》制定的依据主要有以下三个方面：

（一）《办法》依据的法律、行政法规

1.《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》

2.《中华人民共和国环境保护法》

3.《中华人民共和国循环经济促进法》

4.《城市市容和环境卫生管理条例》

（二）《办法》依据的地方性法规

《广东省城乡生活垃圾管理条例》

（三）《办法》借鉴的外地地方性法规、规章

1.《深圳市生活垃圾分类管理条例》；

2.《珠海经济特区生活垃圾分类管理条例》；

3.正在制定中的《中山市生活垃圾分类管理办法》；

4.《武汉市生活垃圾分类管理办法》等。

三、主要内容

《办法》初稿包括七章五十五条，经听取社会各界意见、征求同级政府各部门意见、听取专家论证意见及综合调研成果后，将《办法》凝练成三十八条。修改调整后的《办法》既做到了与上位法的衔接，重点针对上位法中未明确的、生活垃圾分类管理实践中迫切需要解决的一些实际问题作了明确规定，填补了有关法律法规的空白，又充分考虑到我市的实际，贴近我市管理现状，增强了可操作性，为后续的实施做好了充足准备。以下就《办法》主要内容说明如下:

（一）关于生活垃圾分类责任。垃圾分类涉及社会各界、各行各业，管理环节众多，牵涉面广，过程复杂，是一项长期的、系统的社会工程，单靠一个部门进行管理，难以取得理想效果。《办法》按照部门职责分工建立统筹协作机制，强调了市住房和城乡建设管理局、县（市、区）环境卫生主管部门负责对生活垃圾分类统筹归口管理，明确了农业农村、发展改革、自然资源、生态环境、住房建设、教育、财政、商务、文化广电旅游体育、市场监管等部门协同部门的职责。《办法》专门详实规定了相关单位、个人以及分类投放、分类收集、分类运输、分类处置各环节的主体责任，把产生生活垃圾的家庭、企业、单位和个人的责任，收运、处理企业责任，以及各级主管理部门、各职能部门对其行政区域与职责范围内的责任，有效地统一起来。整个垃圾分类的社会架构清晰明朗，为打造共建共治的社会治理格局奠定基础。为了保证垃圾分类工作的落实，《办法》规定了垃圾分类管理责任人制度，尽量明确责任主体，便于落实相关责任追究。

（二）关于生活垃圾分类标准。根据我市生活垃圾的组成、垃圾处理能力和设施建设情况，在前几年探索与实践的基础上，结合《广东省城乡生活垃圾管理条例》的规定，《办法》拟将我市生活垃圾分为可回收物、厨余垃圾、有害垃圾、其他垃圾四大类，同时进行了简单的列举，通俗易懂、便于执行。

（三）关于生活垃圾源头减量。《办法》明确规定农业农村、商务、市场监管主管部门应当加强管理、分工协作，组织净菜上市；旅馆、住宿等行业经营者推行不主动提供客房一次性日用品；生产、销售等环节要倡导绿色理念，减少包装废弃物产生；鼓励电子商务、外卖、快递等行业对包装物按照规定回收；依法禁止、限制生产、销售和使用不可降解塑料袋等一次性塑料制品；餐饮经营者用餐场所的显著位置设置明显标识，提示督促用餐人员按需取餐；餐饮行业协会应当发挥行业自律和服务作用，推动餐饮服务单位开展厨余垃圾减量化工作，推广先进技术，制止餐饮浪费，践行光盘行动等内容。填补了上位法的空白，在不违反上位法原则性规定的基础上，增加规定了符合我市实际的具体性规定，可操作性强，贴近我市实际，更能凸显我市的特色。

（四）关于生活垃圾分类要求。生活垃圾分类顺利推进关乎市民生活习惯的改变，必须要发动全体市民的积极参与。因此，为突出强调实操性，《办法》针对垃圾分类工作中的难点问题进行了特别规定，从明确垃圾生产者责任出发，引入投放督导员制度，引导居民树立生活垃圾源头减量、分类投放观念，提高生活垃圾源头减量、分类投放意识，进而转化为自觉行动，确保其有效执行。

（五）建立处罚与教育相结合的管理机制。本着处罚与教育相结合的原则，在罚款设定上，对个人不按规定投放生活垃圾的违法行为充分考虑到与上位法的衔接，规定的处罚较轻，主要是以劝导教育为主；对收集、运输、处理企业的违法行为，规定的处罚额度较重，主要是考虑到垃圾在收集、运输、处置等环节对环境影响较大，特别是在清运过程中的遗撒、污水外滴以及处置过程中的污染周边环境等问题，群众意见很大，对此，办法设定了较高的罚款，以期起到有效督促作用。

　四、《办法》的主要创新点

综合前期征求到的社会各界的意见、专家论证的意见、调研的成果，《办法》在上位法的基础上，根据我市生活垃圾分类管理的实际情况并参照各地的成功经验，补充了上位法没有涉及到的细节，规范了上位法规定的与我市情况不同的部分，主要有以下十一点创新之处：

（一）合理划分市住管局与县（市、区）政府、县（市、区）环境卫生主管部门、乡镇政府、街道办事处以及村（居）民委员会对生活垃圾分类管理的职责。职责不清，遇事互相推诿，这是政府上下级之间、职能部门之间的经常现象。只有市住管局与县（市、区）政府、县（市、区）环境卫生主管部门与乡镇政府、街道办事处以及村（居）民委员会之间职责明晰，才能各司其职，各尽其责。

（二）明确各级人民政府、教育主管部门、各类媒体、公共场所经营管理单位根据职责分工开展分类宣传的义务。生活垃圾分类工作是一项系统工程，多年来群众养成的生活习惯想一朝一夕改变十分困难，高标准推进这项工作任务十分艰巨，离不开各级人民政府、教育主管部门加大宣传力度，离不开各类媒体、公共场所的经营管理单位的密切配合，宣传、教育、引导群众，使之入心入脑，以期尽快引导群众养成自觉分类投放的生活习惯。

（三）鼓励社会各界广泛参与。一部规章的实施，需要社会各界积极主动的参与，不仅要鼓励各类志愿服务组织和志愿者主动开展宣传、示范等活动；还要鼓励各级政府机构通过购买服务的方式，引入社会组织的广泛参与宣传教育活动。同时要对本市担负部分政府机构职能的行业协会提出特殊要求，比如要求市容环卫协会、物业管理协会、餐饮协会、商业零售行业协会、物流寄递行业协会等行业协会应当将生活垃圾分类要求纳入行业自律规范，引导、督促会员单位做好生活垃圾分类工作。

（四）对外卖快递旅游住宿餐饮等产生生活垃圾较多的单位提出更高的源头减量要求。要求电子商务、外卖、快递等行业采用环保箱（袋）、环保胶带等可重复使用、易于回收的包装物；鼓励寄件人使用可降解、可循环使用的环保包装；鼓励餐饮配送、外卖服务过程中采用可以清洗消毒、重复使用的餐具；要求旅游、住宿等行业推行不主动提供一次性用品；餐饮经营者应当设置明显标识，提示消费者适量点餐、避免浪费；集体食堂应当设立监督员、设置明显标识，提示按需取餐；鼓励餐饮经营者提供合理分量饭菜，增加小份菜品，提供自助餐的，在作出提示后，对剩餐超过合理限度的可以额外收取费用，践行光盘行动。响应国家“限塑令”，禁止、限制生产、销售和使用不可降解塑料袋等一次性塑料制品。鼓励和引导减少使用、积极回收塑料袋等一次性塑料制品，推广应用可循环、易回收、可降解的替代产品。

（五）明确生活垃圾分类标准。按照目前大部分城市通用的“四分类”标准，从大分流、小分类的角度，将生活垃圾与工业固体废物、危险废物、医疗垃圾、建筑垃圾、农业固体废物等进行区分，再按照国家和省的标准，结合实际，将生活垃圾分为可回收物、有害垃圾、厨余垃圾和其他垃圾四大类，同时进行简单的列举，通俗易懂、便于执行。

（六）明确生活垃圾应当定点投放，投放点的选定和收集容器的配置、更新维护由生活垃圾分类投放管理责任人负责。为明确分工、便于管理和后续追责，将收集点的选定和收集容器的配置、更新维护的责任赋予投放管理责任人。同时明确市住房和城乡建设主管部门应当制定生活垃圾分类投放点和收集容器设置指引，并向社会公布。生活垃圾分类收集容器的分类图文标识应当统一规范、清晰醒目、易于辨识。

（七）将住宅区楼层撤桶制度写入规章。住宅区楼层撤桶制度一直是生活垃圾分类管理工作的难点，也是开展好这项工作的重点，为营建和谐美好的人居环境，减少因生活垃圾存放产生异味影响居民正常生产生活，将住宅区楼层撤桶制度写入规章十分必要，也是落实生活垃圾定点投放、便于收集的必然要求。

（八）高标准制定分类投放责任。首先明确生活垃圾应当定点投放至相应的收集容器，同时对各类生活垃圾提出明确具体、执行性强的投放要求。要求可回收物可投放至收集容器，也可以交售至服务店或回收经营者；家庭厨余垃圾应当沥除有水、去除纸巾等杂物后再投放；餐厨垃圾应当单独收集、单独存放；其它厨余垃圾应当单独投放；有害垃圾应当保持完整未破碎状态投放，已破碎的应当包裹严实后再投放；体积较大的废弃物可预约回收站回收也可存放于专门存放点；同时明确禁止随意倾倒、抛洒、焚烧生活垃圾，禁止将生活垃圾和其他垃圾混合投放。

（九）对餐厨垃圾严格管理。明确要求餐厨垃圾应当单独收集、单独存放，并全部交给具备相应条件的单位收集、运输、处理。餐厨垃圾管理不善会带来很严重的问题，社会反应强烈的“地沟油”“废弃食材再利用”等问题均是餐厨垃圾管理不善造成的。本次规章的制定，从源头入手，全过程监管餐厨垃圾的生产、收集、运输、处理的单位和个人，确保不留监管死角、不疏漏一个环节，将餐厨垃圾管严、管实，让老百姓满意。

（十）引入投放督导员制度。生活垃圾分类投放是一项系统工程，老百姓的生活习惯的养成、环境卫生意识的培养需要一个过程，这个过程中需要有人引导、督促，尤其是制度实施的初期，督导员制度的设置十分有必要。物业服务企业人员、志愿者、住宅区居民等积极参加者均可以担任督导员，引导投放人按照要求分类投放生活垃圾。

（十一）对收集、运输、处理单位提出严格要求。针对目前经常出现的收运企业及其工作人员在收运过程中出现的丢弃、遗撒垃圾以及滴漏污水的现象，对处理企业在处理过程中排放废水、废气、废渣，污染环境等问题作出明确的限制，同时规定了较重的法律责任，以期起到较好的引导、监督作用。

四、解读方案

解读途径和时间：与《办法》同时公布在市政府门户网站。

韶关市住房和城乡建设管理局

2021年4月